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这一点也可以从年度监督计划通过时间的程序设置上得以体现，专项工作报告的议题一般在上年度12月委员长会议原则通过，4月份再经委员长会议修改通过后公布施行，因为3月份召开的两会一般要确定中央政府重大决策。

决定草案由常委会全体组成人员的过半数通过。那末，在什么情况下需要组织特定问题调查委员会呢？这是一个需要在实践中逐步加深认识和探索的问题。

我国实行人民代表大会制度，同西方国家的政治制度有本质的区别。委员长会议或者主任会议提出组织关于特定问题的调查委员会的决定草案，应当同时提出调查委员会的组成人员名单，交付表决。在人大下次会议上，再根据调查委员会提出的报告对罢免案进行审议，作出是否予以罢免的决定。调查委员会组成人员，是在提议获得通过后由委员长会议或者主任会议提出。委员长会议或者主任会议是负责处理常委会日常工作的机构，了解各方面的情况和群众的意见

三是扩大专业代表参会比例，综合性专项工作涉及不同行业和领域，需要更加关注相关专业的人大代表的审议意见。一是扩大报告议题的范围，增加以地区、人群、新的经济社会领域等作为议题选择标准。[21]所以，制度性保障与国家目标规定的区别在于，制度性保障是要求国家不作为，它保护的是已经存在的制度，而国家目标规定是要求国家作为，它预先规定了要实现的目标，该目标是不作为无法实现的。

[42]根据亚历克西的标准，国家目标规定属于原则模式，[43]即国家动用最有效的手段去尽可能地实现目标，目标冲突和原则冲突一样要通过权衡来解决。参见苏庄、杨文庄：《对我国基本国策若干问题的分析和建议》，载《北方经济》2008年第2期。【中文关键词】 宪法总纲条款。同时，立法委托对立法者比国家目标规定有更少的活动空间。

根据德沃金的观点，规则是以全有或全无的方式生效，当两个规则发生冲突的时候只能其中一个生效。第15条第3款，国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。

(2)基本国策对基本权利的填充作用。基于分工，法院不能像立法者那样去独自进行国家目标的形成。[34]所以是否具有直接的效力或者是否需要通过立法的中介成为区分国家目标规定和基本权利的关键。1.国家目标规定作为立法作为的合宪性审查标准。

它指出，基本法第20条第1款仅仅确定了目标，但是关于如何实现该目标，路径是开放的。[62]参见Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997，S.374. 【期刊名称】《法学论坛》【期刊年份】 2018年 【期号】 3 进入专题： 宪法总纲条款 。反之，就是国家目标规定。[57]当然，这些权重会随着社会经济条件的变迁而变化。

只有当立法明显违反了国家目标、并且没有其他重要的宪法目标对其进行正当化的时候，宪法监督机构才能宣布有问题的规范是违宪的。[3]参见张庆福主编：《宪法学基本理论(上)》，社会科学文献出版社1999年版，第171-172页。

这首先意味着，既然国家目标规定要求最大程度地实现，那么在目标冲突的时候就不能过分重视某个目标而忽视其他的目标。[61]从现行宪法的修改来看，确实有40%的宪法修正案是针对宪法总纲条款的。

在此意义上，国家目标是宪法所确定的或者所采纳的国家目的。比如基本法第23条第1款第1句规定的参与欧盟发展。(二)审查标准 国家目标规定的规范性体现在两方面：一是作为具体规范的标准和界限，二是作为立法者的行为要求。[19] (4)国家目标规定与制度性保障(Einrichtungsgarantien)。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。同时，它保护的不是个人利益，而是公共利益。

[56]国家目标规定就属于宪法固有限制的一种。[13]学者佐默曼(Karl-Peter Sommermann)将国家目标规定定义为国家权力在法律上有义务追求的一种确定的目标，但公民对此并不享有主观权利(subjektive Rechte)。

[37]如果说条件程式是自由法治国下行政行为的方式，那么目标程式就是社会和生态法治国下国家行为的进路。格贝尔(Carl Friedrich Wilhelm von Gerber)在1852年《论公权利》一书中提出，真正的权利只能是臣民在公法上享有的、法律明确承认的、针对君主和公职人员并且具有起诉可能性的法律地位。

在社会条件和国家目标的实现之间存在一种交互关系，国家要选择实施方式和实施手段来最大程度地实现目标。在此意义上，国家目标规定就是一种目标程式。

卢曼区分了两种规范：条件程式(Konditionalprogramm)和目标程式(Zweckprogramm)或最终程式(Finalprogramm)。所以，国家目标冲突并没有绝对的优先关系。因此，规则代表的是事实和法律上的确定。[1]但是，过去宪法学对总纲条款的研究不多，主要观点认为总纲条款具有纲领性。

[6]我国对基本国策的称呼，主要包括计划生育、男女平等、改革开放、保护耕地、节约资源、保护环境等，[7]这些基本国策绝大多数都位于宪法总纲部分。郑贤君：《论国家政策入宪与总纲的法律属性》，载中国人民大学宪政与行政法治研究中心编《宪政与行政法治评论》(创刊号)，中国人民大学出版社2004年版，第206-224页。

对于客观诉讼，必须由法定主体基于法定的条件而提起，个人并无诉讼权能，更遑论放弃，所以是客观的。国家目标规定反映了以危险防御为主要方向的自由法治国向以预防风险为目的的社会和生态法治国的转变。

区分基本权利和国家目标规定是宪法理论和宪法教义学长期发展的结果。如果立法者对行为的要求视而不见，就会导致立法不作为的违宪。

(2)国家目标规定与国家结构性原则(Staatsstrukturprinzipien)。国家目标规定一般只是其核心领域对立法者具有约束力，因为目标范围的具体化是立法者的评估特权。比如在咸阳中威房地产开发有限公司与咸阳市农业机械总公司等企业承债兼并合同案中，[50]法院认为，农机公司系国有公司，根据《宪法》16条规定，国有企业依照法律规定，通过职工代表大会形式，实行民主管理……本案农机公司虽对公司改制及对职工的安置办法召集公司职工代表进行了讨论，但会议并未形成正式的职工代表会议决议，农机公司上报的《职工代表会议决议》未经职工代表签名确认，因此，该决议不具有法律效力。宪法中国家目标的结构越紧密，对政治过程的规制就越严格。

[22]此外，制度性保障是维护一种既定的规范和现实状态，而国家目标规定则是指出一种变化的趋势。从我国的司法实践来看，已经出现了区分国家目标规定和基本权利的萌芽，比如在陶国强、祝树标等与东莞市国土资源局政府信息公开及行政赔偿纠纷案中，[35]法院认为，陶国强等四人请求确认东莞国土局及其法定代表人刘杰违反我国《宪法》27条第2款一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务的规定，但该项请求并不属我国《行政诉讼法》2条第1款规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼的情形，原审法院认为该项诉求不属人民法院行政诉讼受案范围，并无不当。

将主观权利从客观法中提取出来的是当时的国家法实证主义。这种效力限于对目标的追求，即国家不能放弃该目标。

因此他才在大多数情况下，概括地使用原则这个词汇来指代规则之外的其他准则的总体。[58] 2.国家目标规定作为立法不作为的合宪性审查标准。